我国城镇国有土地使用权制度改革之思考
2014-06-26 14:36:47
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摘 要： 我国树立乡镇国有土地运用权的有偿运用准则以来，土有利地势用“双轨制”并行，在长时间实习中，我国土地运用权的运用越来越露出国家一切权虚化、乡镇土地无穷浪 费和低效运用等疑问。对此，须从我国现行的地权形状剖析出发，为将来国有土地运用权准则的展开寻觅变革方向，以求土地准则“地尽其利”和“有利地势同享”最高 价值方针的完成。
关键字：土地准则；地权形状；土地运用权；有偿运用
一、我国乡镇国有土地运用权准则之前史与现状
我国社会主义经济准则的根底是生产资料公有制，反映在乡镇土地法制上为国家土地一切权。在计划经济年代，我国对国有土地采纳无偿无期限的划拨运用准则，露出出许多弊病，首要表现为：1.由于乡镇土地的无限期运用，国家的一切权虚化。2.土地的无偿、无期限、无活动性运用，使得乡镇土地资本缺少和糟蹋表象并存，严峻影响乡镇土地资本的供应功率。3.土地运用的无偿性，使得公司本钱降低，夸大了公司的运营效益，一起也构成公司间的不公正。4.用地的无偿和无活动性，使得土地资本的稀缺性无法经过商场价值规则表现，无法“地尽其利”，并构成商场体系和报价体系的不完整。5.政府在乡镇土地划拨和运用中无收益，乡镇建造只投入无产出[1]。
为变革长时间土地运用的积弊，合作经济开放变革，1979 年我国公布《中华人民共和国中外合资运营公司法》规则合营公司应向我国政府交纳场所运用费，象征我国土地有偿运用的开端。尔后从1985 年到1988 年期间，天津、上海、珠海、海南、广州、厦门、杭州等地政府相继进行了土地有偿运用的试点。1988 年4 月我国第七届全国人民代表大会首次会议经过《中华人民共和国宪法修正案》，准许土地运用权依法转让，象征着我国房地产商场开端正式树立[2]。 尔后《中华人民共和国乡镇土地运用税暂行条例》、《中华人民共和国土地办理法》、《中华人民共和国乡镇国有土地运用权出让与转让暂行条例》、《划拨土地使 用权办理办法》、《中华人民共和国城市房地产办理法》等法令文件的连续公布和修改，使我国房地产商场进一步规范，并构成有偿土地运用权制与划拨（无偿）土 地运用权制并行的土有利地势用“双轨制”。尔后，在长时间的变革实习中，我国土地运用权首要构成划拨土地运用权、出让土地运用权、作价入股（出资）运用权、承租 土地运用权几种类型。
这些年，我国大力推行土地运用权出让和作价入股（出资），缓解了政府的财务艰难，培养了土地商场，推进了国有大中型公司的变革，有用推进了房地产的蓬勃展开[3]，但也露出出其限制。
二、我国乡镇国有土地运用权现行准则之缺点
在曩昔计划经济体制下，乡镇土地长时间无偿无期限无活动运用的准则，致使国家一切权虚化，乡镇土地糟蹋和低效运用。变革开放以来，虽然乡镇国有土地逐步引入商场机制，但该疑问不光没有得到有用处理，反而愈加严峻，并且呈现了新的疑问。
（一）土地隐性商场损害一致城市房地产商场体系的树立，损害有利地势同享
我国有偿土地运用权制与划拨土地运用权制双轨并行，在实 施中发作必定的紊乱。首要，我国公布的《乡镇国有土地运用权出让和转让暂行条例》、《划拨土地运用权办理暂行办法》等法令法规，关于划拨土地运用权取得的 规模未作清晰规则。由于划拨土地运用权费用为无偿或低偿，致运用地者土地寻租表象严峻，很多国有土地经过划拨办法流入社会，冲击正常土地商场，也损害了我 国土地有偿运用准则和城市房地产一致商场的树立。为此，1994 年 我国公布《城市房地产办理法》对划拨土地运用权进行从头定位。但由于规范自身的不科学性和概念过于笼统，依然难以阻止坏处的发作。其次，出于树立一致的城 市房地产商场体系的思考，须将非公益划拨土地推向商场。依《城市房地产办理法》等法令法规的需要，前提条件是政府主管有些批阅和交纳土地出让金。但在实习 中，公司多难以承受一次性交纳悉数土地出让金。别的，划拨土地用地单位也通常私自以租借、共建等办法转让土地，构成“土地隐性商场”。乡镇土地归国家所 有，高额的土地地租理应由国家取得，这是土地一切权在权能上的当然，也是一切权在经济上的一种表现；可是，由于国有概念迷糊，土地权属界定不清，致使国家 一切权主体缺失。国家和政府仅以公权身份呈现，对乡镇土地收取土地运用税，此刻无穷的土地收益被侵吞。可见，土地隐形商场的存在关于有利地势同享的完成，是极 大的损伤。{#PageCon#}
（二）乡镇土地供应总量失控，且以增量土地供应为主
自1987 年 土地有偿运用准则施行后，乡镇土地变成政府收入的重要来历。特别是这些年的房地产开发热，由于缺少宏观调控政策和法规的制约，许多地方政府在寻求经济效益 的压力下让步，致使无节制地供应土地，致使乡镇土地供应总量失控。与此对应的是乡镇土地供应以增量土地为主。这首要是由于城市外延展开的开发本钱较低，而 老城区拆迁本钱高，改造费用较大；或是我国城市建造开发通常缺少科学的辅导，带有很大的片面盲目性和随意性；或是乡镇国土规划有些遭到开发商及用地单位多 方面的压力，致使乡镇规划在与经济效益的抗衡中常处于晦气的位置。因而，城市展开常常表现为由城市中间向外急剧地平摊扩大，占用城市边缘的很多优质农田。
（三）推行土地运用权出让和作价入股（出资）的限制性
土地运用权出让，是指由“国家以土地一切者的身份将土地 运用权在必定年限内让与土地运用者，并由土地运用者向国家支付土地运用权出让金的行为”。出让的实质是“批租”。当时商业运营性用地大多采纳出让土地运用 权形状。就土地运用权出让而言，土地出让报价和土地一切权生意报价大体相同，都是地租的资本化。地租是对当年赢利的一种扣减，则地价就意味着对将来若干年 赢利的预先扣减。出让办法需要土地运用权人一次性交纳土地出让金，对公司资金压力大。
作价入股(出资)，是指土地运用者（股份有限公司或有限责任公司）经过国家作价入股(出资)办法取得的有偿运用土地运用权。这种土地运用权首要是来自于国家以划拨土地运用权作价入股(出资)。城市土地作价入股（出资）的长处是能为公司削减财物负债，改进财物构造。但其限制性也显而易见，体如今：1.国家以土地运用权作价入股（出资），会添加国家的办理本钱和危险，晦气于国企变革。2.从当时我国土地作价入股（出资）的经历来看，实习中土地财物评价多不规范，难以保证国家权益。3.按我国国企变革的思路，土地运用权作价入股（出资）办法适用规模有限，通常仅适用于自然独占行业、联系国计民生的工业、政府扶持的要点工业、国有大型公司等。
由于以上二者的限制性,致使大大都国有公司依然近乎无偿地运用乡镇国有土地。这种状况，既使国家收取地租集中资金遭到限制，更重要的是无法发扬地租调理经济的杠杆效果。
三、我国乡镇国有土地运用权准则变革之对策
（一）有必要坚持土地有偿运用的准则，以乡镇土地有偿运用推进公司公正竞争，调理国民收入分配，到达有利地势同享
土地有偿运用的切当涵义，即是运用人向一切人交给地租。 地租的发作是来自于土地的运用。无论土地的地权形状是公有仍是私有，土地运用人要运用土地，就应当向土地一切人交给地租。所以，在社会主义土地公有制下， 土地的有偿运用是由土地一切权的规则决定的。若将当时乡镇国有土地运用准则的坏处归结于土地有偿运用，需要回归传统的计划供应，无偿无期限划拨运用土地， 是前史的倒退。土地的无偿运用使得我国乡镇土地的级差地租与独占地租归于私有，占用优秀地段的土地运用者享有土地的超额赢利，晦气于土地运用者的公正竞 争，国家应有的收益因而丧失。土地有偿运用土地地租即可收归公有，不光有利于公司的公正竞争，并且能够运用土地收益推进各项公共建造及福利办法，直接到达 调理国民收入分配的效果。只需善用有偿运用土地和土地税收的机制，使地尽其利，经过政府的效果，就能够发扬有利地势同享的效果。
（二）严厉区别划拨土地运用权与有偿土地运用的适用规模，活跃推进土地商场的健康展开
划拨土地应仅限于社会公益事业，并应立法严厉界定“公 益”，防止土地寻租。现行《土地办理法》、《城市房地产办理法》规则划拨土地运用权取得的规模，是以土地运用主体为规范。规范自身不科学，概念迷糊，无法 从准则上根绝坏处。划拨土地运用权取得规范应坚持土地运用意图的公益性，至于出资主体是不是为国家则并不能具有决定效果。当然，即使规范确定，其履行也必定 有相当的艰难。现实生活中校园、医院等主体兼具